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第一节 政治背景 政策民主不足与执政理念的更新（第1页）

目前公民网络参与的大发展，有其深刻的政治意蕴和时代背景。

我国政策过程呈现高度的精英主义倾向，当前的政治制度中公民参与的有效途径不多，造成我国政策民主化不足。

正是现实社会中公民参与的失灵为网络环境下的参与创造了生长空间，互联网则适时提供了公民参与的平等机会和宽广平台，开启了我国社会主义民主政治一条新的发展路径。

网络参与的**也是与我国当前的政治氛围相统一相适应的。

作为执政党的中国**执政理念不断更新，扩大公民有序政治参与和建设服务型政府等体现以民为本导向的执政理念与网络参与的价值指向相互吻合，成为公民网络参与兴起的政治动因之一。

一、精英主导：中国式的公共政策过程

从宏观政治体制上看，我国公共政策过程是高度精英主义取向的，政策过程较为封闭。

党和政府高层的态度对于政策制定起到决定性作用。

正如托马斯·戴伊所说：“公共政策是自上而下制定的”

，“政策制定者精英阶层的存在是政治生活的事实。”

在幅员广阔、人口众多且各地区发展不平衡的基本国情下，这种决策体制保证了决策的效率，利于政策的统一性和稳定性，但也存在较多弊端。

在一定程度上，我国政策制定过程存在“黑箱”

，公民及社会对政府政策制定影响力不足，在某些政策领域只能被动接受政府的决策。

**组织在公共政策过程中处于权威地位。

**的领导地位是在革命斗争中建立起来的。

**在取得政权、建立政府之后承担起社会主义现代化建设的历史使命。

但是，在公共管理和决策中权力过分集中在党，特别是在建国初期到文化大革命结束之前，公共决策中党的一元化领导走向极致。

邓小平多次提出要实现党政分开，并曾尖锐地批评现存的决策体制是“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”

。

党的十三大曾为改变党政一体、权力高度集中在党委的决策体制做出一些调整，如撤销政府中的党组，撤销党组织中与政府对口的部门等。

但整体上看没有削减党在我国决策体制中的一元化领导地位。

从决策方法上看现存的决策体制主要依赖经验决策，决策者主要凭直观判断和已有经验进行决策，缺乏严格的决策程序和科学论证。

在一些决策中出现“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”

的现象。

在政策执行过程中容易出现执行力不足，政策执行走样造成政策目标难以实现。

从本质上说这种公共政策模式是由中国现阶段党国一体的政治体制和权力集中的政治架构所决定的。

有学者分析我国这种自上而下精英主导政策过程表现为以下特征：

第一，中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。

随着政府管理体制的改革和深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。

第二，中国公共政策目标强调“模糊共识”

，政策过程充满讨价还价。

为了促使政策方案尽快通过，政策参与者各方自动地调整政策内容，兼顾各方的利益和政策需求，各部门、各地方本能地充当本部门或地方的“利益代言人”

参与相关政策的酝酿和讨论过程，妥协、笼统和模糊就不可避免，以求达成政策的模糊共识。

第三，政策执行呈现出显著的多样性和差异性。

作为模糊共识和讨价还价的结果，政策在执行过程中往往因地制宜，甚至改头换面，“上有政策，下有对策”

。

政策执行的多样性和差异性在一定程度上符合中国国情，激励部门和地方政府的政策创新，但也造成中央政策的权威性进一步削弱、市场经济的公平准则无法确立的弊端。

第四，政策周期不稳、政策变动不居是中国政策过程的突出特征。

由于政策目标模糊，政策执行中可能出现各种难以预测的后果，决策者不得不随时对此做出响应和调整，这就使得政策表现出不稳定的特征。

然而也正是由于政策“微调”